國務院關于加快建立健全
綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見
國發(fā)〔2021〕4號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎之策。為貫徹落實黨的十九大部署，加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，全方位全過程推行綠色規(guī)劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發(fā)展建立在高效利用資源、嚴格保護生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，統(tǒng)籌推進高質量發(fā)展和高水平保護，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系，確保實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，推動我國綠色發(fā)展邁上新臺階。
（二）工作原則。
堅持重點突破。以節(jié)能環(huán)保、清潔生產、清潔能源等為重點率先突破，做好與農業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)和信息技術的融合發(fā)展，全面帶動一二三產業(yè)和基礎設施綠色升級。
堅持創(chuàng)新引領。深入推動技術創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，加快構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，推行新型商業(yè)模式，構筑有力有效的政策支持體系。
堅持穩(wěn)中求進。做好綠色轉型與經濟發(fā)展、技術進步、產業(yè)接續(xù)、穩(wěn)崗就業(yè)、民生改善的有機結合，積極穩(wěn)妥、韌性持久地加以推進。
堅持市場導向。在綠色轉型中充分發(fā)揮市場的導向性作用、企業(yè)的主體作用、各類市場交易機制的作用，為綠色發(fā)展注入強大動力。
（三）主要目標。到2025年，產業(yè)結構、能源結構、運輸結構明顯優(yōu)化，綠色產業(yè)比重顯著提升，基礎設施綠色化水平不斷提高，清潔生產水平持續(xù)提高，生產生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，碳排放強度明顯降低，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系更加完善，法律法規(guī)政策體系更加有效，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產體系、流通體系、消費體系初步形成。到2035年，綠色發(fā)展內生動力顯著增強，綠色產業(yè)規(guī)模邁上新臺階，重點行業(yè)、重點產品能源資源利用效率達到國際先進水平，廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)。
二、健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產體系
（四）推進工業(yè)綠色升級。加快實施鋼鐵、石化、化工、有色、建材、紡織、造紙、皮革等行業(yè)綠色化改造。推行產品綠色設計，建設綠色制造體系。大力發(fā)展再制造產業(yè)，加強再制造產品認證與推廣應用。建設資源綜合利用基地，促進工業(yè)固體廢物綜合利用。全面推行清潔生產，依法在“雙超雙有高耗能”行業(yè)實施強制性清潔生產審核。完善“散亂污”企業(yè)認定辦法，分類實施關停取締、整合搬遷、整改提升等措施。加快實施排污許可制度。加強工業(yè)生產過程中危險廢物管理。
（五）加快農業(yè)綠色發(fā)展。鼓勵發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，加強綠色食品、有機農產品認證和管理。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，提高畜禽糞污資源化利用水平，推進農作物秸稈綜合利用，加強農膜污染治理。強化耕地質量保護與提升，推進退化耕地綜合治理。發(fā)展林業(yè)循環(huán)經濟，實施森林生態(tài)標志產品建設工程。大力推進農業(yè)節(jié)水，推廣高效節(jié)水技術。推行水產健康養(yǎng)殖。實施農藥、獸用抗菌藥使用減量和產地環(huán)境凈化行動。依法加強養(yǎng)殖水域灘涂統(tǒng)一規(guī)劃。完善相關水域禁漁管理制度。推進農業(yè)與旅游、教育、文化、健康等產業(yè)深度融合，加快一二三產業(yè)融合發(fā)展。
（六）提高服務業(yè)綠色發(fā)展水平。促進商貿企業(yè)綠色升級，培育一批綠色流通主體。有序發(fā)展出行、住宿等領域共享經濟，規(guī)范發(fā)展閑置資源交易。加快信息服務業(yè)綠色轉型，做好大中型數(shù)據中心、網絡機房綠色建設和改造，建立綠色運營維護體系。推進會展業(yè)綠色發(fā)展，指導制定行業(yè)相關綠色標準，推動辦展設施循環(huán)使用。推動汽修、裝修裝飾等行業(yè)使用低揮發(fā)性有機物含量原輔材料。倡導酒店、餐飲等行業(yè)不主動提供一次性用品。
（七）壯大綠色環(huán)保產業(yè)。建設一批國家綠色產業(yè)示范基地，推動形成開放、協(xié)同、高效的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。加快培育市場主體，鼓勵設立混合所有制公司，打造一批大型綠色產業(yè)集團；引導中小企業(yè)聚焦主業(yè)增強核心競爭力，培育“專精特新”中小企業(yè)。推行合同能源管理、合同節(jié)水管理、環(huán)境污染第三方治理等模式和以環(huán)境治理效果為導向的環(huán)境托管服務。進一步放開石油、化工、電力、天然氣等領域節(jié)能環(huán)保競爭性業(yè)務，鼓勵公共機構推行能源托管服務。適時修訂綠色產業(yè)指導目錄，引導產業(yè)發(fā)展方向。
（八）提升產業(yè)園區(qū)和產業(yè)集群循環(huán)化水平。科學編制新建產業(yè)園區(qū)開發(fā)建設規(guī)劃，依法依規(guī)開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，嚴格準入標準，完善循環(huán)產業(yè)鏈條，推動形成產業(yè)循環(huán)耦合。推進既有產業(yè)園區(qū)和產業(yè)集群循環(huán)化改造，推動公共設施共建共享、能源梯級利用、資源循環(huán)利用和污染物集中安全處置等。鼓勵建設電、熱、冷、氣等多種能源協(xié)同互濟的綜合能源項目。鼓勵化工等產業(yè)園區(qū)配套建設危險廢物集中貯存、預處理和處置設施。
（九）構建綠色供應鏈。鼓勵企業(yè)開展綠色設計、選擇綠色材料、實施綠色采購、打造綠色制造工藝、推行綠色包裝、開展綠色運輸、做好廢棄產品回收處理，實現(xiàn)產品全周期的綠色環(huán)保。選擇100家左右積極性高、社會影響大、帶動作用強的企業(yè)開展綠色供應鏈試點，探索建立綠色供應鏈制度體系。鼓勵行業(yè)協(xié)會通過制定規(guī)范、咨詢服務、行業(yè)自律等方式提高行業(yè)供應鏈綠色化水平。
三、健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的流通體系
（十）打造綠色物流。積極調整運輸結構，推進鐵水、公鐵、公水等多式聯(lián)運，加快鐵路專用線建設。加強物流運輸組織管理，加快相關公共信息平臺建設和信息共享，發(fā)展甩掛運輸、共同配送。推廣綠色低碳運輸工具，淘汰更新或改造老舊車船，港口和機場服務、城市物流配送、郵政快遞等領域要優(yōu)先使用新能源或清潔能源汽車；加大推廣綠色船舶示范應用力度，推進內河船型標準化。加快港口岸電設施建設，支持機場開展飛機輔助動力裝置替代設備建設和應用。支持物流企業(yè)構建數(shù)字化運營平臺，鼓勵發(fā)展智慧倉儲、智慧運輸，推動建立標準化托盤循環(huán)共用制度。
（十一）加強再生資源回收利用。推進垃圾分類回收與再生資源回收“兩網融合”，鼓勵地方建立再生資源區(qū)域交易中心。加快落實生產者責任延伸制度，引導生產企業(yè)建立逆向物流回收體系。鼓勵企業(yè)采用現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)廢物回收線上與線下有機結合，培育新型商業(yè)模式，打造龍頭企業(yè)，提升行業(yè)整體競爭力。完善廢舊家電回收處理體系，推廣典型回收模式和經驗做法。加快構建廢舊物資循環(huán)利用體系，加強廢紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢金屬、廢玻璃等再生資源回收利用，提升資源產出率和回收利用率。
（十二）建立綠色貿易體系。積極優(yōu)化貿易結構，大力發(fā)展高質量、高附加值的綠色產品貿易，從嚴控制高污染、高耗能產品出口。加強綠色標準國際合作，積極引領和參與相關國際標準制定，推動合格評定合作和互認機制，做好綠色貿易規(guī)則與進出口政策的銜接。深化綠色“一帶一路”合作，拓寬節(jié)能環(huán)保、清潔能源等領域技術裝備和服務合作。
四、健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費體系
（十三）促進綠色產品消費。加大政府綠色采購力度，擴大綠色產品采購范圍，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業(yè)。加強對企業(yè)和居民采購綠色產品的引導，鼓勵地方采取補貼、積分獎勵等方式促進綠色消費。推動電商平臺設立綠色產品銷售專區(qū)。加強綠色產品和服務認證管理，完善認證機構信用監(jiān)管機制。推廣綠色電力證書交易，引領全社會提升綠色電力消費。嚴厲打擊虛標綠色產品行為，有關行政處罰等信息納入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。
（十四）倡導綠色低碳生活方式。厲行節(jié)約，堅決制止餐飲浪費行為。因地制宜推進生活垃圾分類和減量化、資源化，開展宣傳、培訓和成效評估。扎實推進塑料污染全鏈條治理。推進過度包裝治理，推動生產經營者遵守限制商品過度包裝的強制性標準。提升交通系統(tǒng)智能化水平，積極引導綠色出行。深入開展愛國衛(wèi)生運動，整治環(huán)境臟亂差，打造宜居生活環(huán)境。開展綠色生活創(chuàng)建活動。
五、加快基礎設施綠色升級
（十五）推動能源體系綠色低碳轉型。堅持節(jié)能優(yōu)先，完善能源消費總量和強度雙控制度。提升可再生能源利用比例，大力推動風電、光伏發(fā)電發(fā)展，因地制宜發(fā)展水能、地熱能、海洋能、氫能、生物質能、光熱發(fā)電。加快大容量儲能技術研發(fā)推廣，提升電網匯集和外送能力。增加農村清潔能源供應，推動農村發(fā)展生物質能。促進燃煤清潔高效開發(fā)轉化利用，繼續(xù)提升大容量、高參數(shù)、低污染煤電機組占煤電裝機比例。在北方地區(qū)縣城積極發(fā)展清潔熱電聯(lián)產集中供暖，穩(wěn)步推進生物質耦合供熱。嚴控新增煤電裝機容量。提高能源輸配效率。實施城鄉(xiāng)配電網建設和智能升級計劃，推進農村電網升級改造。加快天然氣基礎設施建設和互聯(lián)互通。開展二氧化碳捕集、利用和封存試驗示范。
（十六）推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設升級。推進城鎮(zhèn)污水管網全覆蓋。推動城鎮(zhèn)生活污水收集處理設施“廠網一體化”，加快建設污泥無害化資源化處置設施，因地制宜布局污水資源化利用設施，基本消除城市黑臭水體。加快城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施建設，推進生活垃圾焚燒發(fā)電，減少生活垃圾填埋處理。加強危險廢物集中處置能力建設，提升信息化、智能化監(jiān)管水平，嚴格執(zhí)行經營許可管理制度。提升醫(yī)療廢物應急處理能力。做好餐廚垃圾資源化利用和無害化處理。在沿海缺水城市推動大型海水淡化設施建設。
（十七）提升交通基礎設施綠色發(fā)展水平。將生態(tài)環(huán)保理念貫穿交通基礎設施規(guī)劃、建設、運營和維護全過程，集約利用土地等資源，合理避讓具有重要生態(tài)功能的國土空間，積極打造綠色公路、綠色鐵路、綠色航道、綠色港口、綠色空港。加強新能源汽車充換電、加氫等配套基礎設施建設。積極推廣應用溫拌瀝青、智能通風、輔助動力替代和節(jié)能燈具、隔聲屏障等節(jié)能環(huán)保先進技術和產品。加大工程建設中廢棄資源綜合利用力度，推動廢舊路面、瀝青、疏浚土等材料以及建筑垃圾的資源化利用。
（十八）改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。相關空間性規(guī)劃要貫徹綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，優(yōu)化空間布局，合理確定開發(fā)強度，鼓勵城市留白增綠。建立“美麗城市”評價體系，開展“美麗城市”建設試點。增強城市防洪排澇能力。開展綠色社區(qū)創(chuàng)建行動，大力發(fā)展綠色建筑，建立綠色建筑統(tǒng)一標識制度，結合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造推動社區(qū)基礎設施綠色化和既有建筑節(jié)能改造。建立鄉(xiāng)村建設評價體系，促進補齊鄉(xiāng)村建設短板。加快推進農村人居環(huán)境整治，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理、村容村貌提升、鄉(xiāng)村綠化美化等。繼續(xù)做好農村清潔供暖改造、老舊危房改造，打造干凈整潔有序美麗的村莊環(huán)境。
六、構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系
（十九）鼓勵綠色低碳技術研發(fā)。實施綠色技術創(chuàng)新攻關行動，圍繞節(jié)能環(huán)保、清潔生產、清潔能源等領域布局一批前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性科技攻關項目。培育建設一批綠色技術國家技術創(chuàng)新中心、國家科技資源共享服務平臺等創(chuàng)新基地平臺。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)整合高校、科研院所、產業(yè)園區(qū)等力量建立市場化運行的綠色技術創(chuàng)新聯(lián)合體，鼓勵企業(yè)牽頭或參與財政資金支持的綠色技術研發(fā)項目、市場導向明確的綠色技術創(chuàng)新項目。
（二十）加速科技成果轉化。積極利用首臺（套）重大技術裝備政策支持綠色技術應用。充分發(fā)揮國家科技成果轉化引導基金作用，強化創(chuàng)業(yè)投資等各類基金引導，支持綠色技術創(chuàng)新成果轉化應用。支持企業(yè)、高校、科研機構等建立綠色技術創(chuàng)新項目孵化器、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。及時發(fā)布綠色技術推廣目錄，加快先進成熟技術推廣應用。深入推進綠色技術交易中心建設。
七、完善法律法規(guī)政策體系
（二十一）強化法律法規(guī)支撐。推動完善促進綠色設計、強化清潔生產、提高資源利用效率、發(fā)展循環(huán)經濟、嚴格污染治理、推動綠色產業(yè)發(fā)展、擴大綠色消費、實行環(huán)境信息公開、應對氣候變化等方面法律法規(guī)制度。強化執(zhí)法監(jiān)督，加大違法行為查處和問責力度，加強行政執(zhí)法機關與監(jiān)察機關、司法機關的工作銜接配合。
（二十二）健全綠色收費價格機制。完善污水處理收費政策，按照覆蓋污水處理設施運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則，合理制定污水處理收費標準，健全標準動態(tài)調整機制。按照產生者付費原則，建立健全生活垃圾處理收費制度，各地區(qū)可根據本地實際情況，實行分類計價、計量收費等差別化管理。完善節(jié)能環(huán)保電價政策，推進農業(yè)水價綜合改革，繼續(xù)落實好居民階梯電價、氣價、水價制度。
（二十三）加大財稅扶持力度。繼續(xù)利用財政資金和預算內投資支持環(huán)境基礎設施補短板強弱項、綠色環(huán)保產業(yè)發(fā)展、能源高效利用、資源循環(huán)利用等。繼續(xù)落實節(jié)能節(jié)水環(huán)保、資源綜合利用以及合同能源管理、環(huán)境污染第三方治理等方面的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。做好資源稅征收和水資源費改稅試點工作。
（二十四）大力發(fā)展綠色金融。發(fā)展綠色信貸和綠色直接融資，加大對金融機構綠色金融業(yè)績評價考核力度。統(tǒng)一綠色債券標準，建立綠色債券評級標準。發(fā)展綠色保險，發(fā)揮保險費率調節(jié)機制作用。支持符合條件的綠色產業(yè)企業(yè)上市融資。支持金融機構和相關企業(yè)在國際市場開展綠色融資。推動國際綠色金融標準趨同，有序推進綠色金融市場雙向開放。推動氣候投融資工作。
（二十五）完善綠色標準、綠色認證體系和統(tǒng)計監(jiān)測制度。開展綠色標準體系頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃，形成全面系統(tǒng)的綠色標準體系。加快標準化支撐機構建設。加快綠色產品認證制度建設，培育一批專業(yè)綠色認證機構。加強節(jié)能環(huán)保、清潔生產、清潔能源等領域統(tǒng)計監(jiān)測，健全相關制度，強化統(tǒng)計信息共享。
（二十六）培育綠色交易市場機制。進一步健全排污權、用能權、用水權、碳排放權等交易機制，降低交易成本，提高運轉效率。加快建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度，做好綠色權屬交易與相關目標指標的對接協(xié)調。
八、認真抓好組織實施
（二十七）抓好貫徹落實。各地區(qū)各有關部門要思想到位、措施到位、行動到位，充分認識建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的重要性和緊迫性，將其作為高質量發(fā)展的重要內容，進一步壓實工作責任，加強督促落實，保質保量完成各項任務。各地區(qū)要根據本地實際情況研究提出具體措施，在抓落實上投入更大精力，確保政策措施落到實處。
（二十八）加強統(tǒng)籌協(xié)調。國務院各有關部門要加強協(xié)同配合，形成工作合力。國家發(fā)展改革委要會同有關部門強化統(tǒng)籌協(xié)調和督促指導，做好年度重點工作安排部署，及時總結各地區(qū)各有關部門的好經驗好模式，探索編制年度綠色低碳循環(huán)發(fā)展報告，重大情況及時向黨中央、國務院報告。
（二十九）深化國際合作。統(tǒng)籌國內國際兩個大局，加強與世界各個國家和地區(qū)在綠色低碳循環(huán)發(fā)展領域的政策溝通、技術交流、項目合作、人才培訓等，積極參與和引領全球氣候治理，切實提高我國推動國際綠色低碳循環(huán)發(fā)展的能力和水平，為構建人類命運共同體作出積極貢獻。
（三十）營造良好氛圍。各類新聞媒體要講好我國綠色低碳循環(huán)發(fā)展故事，大力宣傳取得的顯著成就，積極宣揚先進典型，適時曝光破壞生態(tài)、污染環(huán)境、嚴重浪費資源和違規(guī)亂上高污染、高耗能項目等方面的負面典型，為綠色低碳循環(huán)發(fā)展營造良好氛圍。
國務院
2021年2月2日
